Фрагмент комментария к Федеральному закону от 03.08.2018 № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов». Надеюсь, что в обозримом будущем в одном из периодических изданий будет опубликована полная версия комментария.
1. Историческая справка
Федеральный закон от 03.08.2018 № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов» (далее – Закон № 341-ФЗ) вступил в силу 1 сентября 2018 г. и, как следует из его названия, внес изменения в Земельный кодекс РФ (далее – ЗК РФ), а также ряд других нормативных правовых актов РФ в целях создания законодательной базы для упрощения размещения определенных линейных объектов на чужих земельных участках.
Закон № 341-ФЗ – это воплощение в жизнь Проекта Федерального закона № 187920-7 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов», внесенного Правительством РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 29 мая 2017 г. (далее – Проект № 187920-7)[1]. Проект № 187920-7 являлся далеко не первой попыткой сформулировать правила об упрощенном порядке размещения линейных объектов на чужих земельных участках — как минимум, ему предшествовали разработанные Минэкономразвития РФ Проекты Федеральных законов «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в части упрощения процедуры предоставления и использования земельных участков для строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов электроэнергетики» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов и объектов, необходимых для работ, связанных с использованием недр» (далее – Проекты Минэкономразвития)[2]. Примечательно, что все упомянутые Проекты получили негативную оценку Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет по кодификации)[3]. Между тем, если Проекты Минэкономразвития так и не были внесены в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, Проект № 187920-7 превратился в федеральный закон.
2. Ключевые изменения
Закон № 341-ФЗ масштабен – он включает двенадцать статей, размещенных на девяносто пяти страницах. В своем комментарии мы обратимся только к тем положениям данного закона, которые, по нашему мнению, являются принципиальными. В остальном отсылаем читателя к экспертным заключениям Совета по кодификации по Проектам Минэкономразвития и Проекту № 187920-7.
Кроме того, основной целью настоящего комментария является постановка вопросов, возникающих в связи с принятием Закона № 341-ФЗ. Новеллы таковы, что для поиска однозначных ответов на эти вопросы потребуются определенное время и немалые усилия как научного сообщества, так и судов.
2.1. В п. 4 ст. 1 Закона № 341-ФЗ предлагается новая редакция ст. 23 ЗК РФ.
2.1.1. Согласно п. 1 ст. 23 ЗК РФ в новой редакции сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством, а в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, с учетом особенностей, предусмотренных гл. V.3 ЗК РФ.
Полагаем, что данное нововведение свидетельствует о характеристике ст. 216, 274-277 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) в качестве базовых норм о сервитутах. Действие этих статей распространяется на случаи установления сервитутов и в отношении частной, и в отношении публичной недвижимости. При этом, если речь идет о такой недвижимости как публичные земельные участки, то помимо ст. 216, 274-277 ГК РФ применяется гл. V.3 ЗК РФ.
Поскольку ст. 216, 274-277 ГК РФ являются основополагающими, установление сервитутов по правилам гл. V.3 ЗК РФ должно им соответствовать. То есть при установлении сервитута в порядке гл. V.3 ЗК РФ должны наличествовать, в том числе: господствующая недвижимость, объективная необходимость в установлении сервитута в пользу этой недвижимости, возможность потребовать установления сервитута в судебном порядке при недостижении сторонами консенсуса в административном порядке. Особенности же установления сервитута в порядке гл. V.3 ЗК РФ должны касаться только отдельных оснований установления сервитута; перечня лиц, заключающих соглашение об установлении сервитута; требований к соглашению об установлении сервитута; порядка заключения соглашения об установлении сервитута.
Однако нельзя исключить и другое толкование п. 1 ст. 23 ЗК РФ в новой редакции. Нормы ст. 216, 274-277 ГК РФ могут быть расценены как содержащие общее правило, а нормы гл. V.3 ЗК РФ – как содержащие исключение из этого общего правила. В таком случае можно обосновать отступление от обозначенных требований к установлению сервитута в порядке гл. V.3 ЗК РФ, т.е. допустить установление сервитута, в том числе в отсутствие господствующей недвижимости, объективной необходимости в установлении сервитута в пользу этой недвижимости, возможности потребовать установления сервитута в суде.
Ранее мы обращали внимание на неоднозначность толкования норм гл. V.3 ЗК РФ[4]. По нашему мнению, Закон № 341-ФЗ ясности не внес.
2.1.2. В п. 2 ст. 23 ЗК РФ в новой редакции дается обновленное определение публичного сервитута. В качестве такового рассматривается сервитут, установленный решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков. В п. 3 ст. 23 ЗК РФ в новой редакции указано, что публичный сервитут устанавливается в соответствии с ЗК РФ. К правоотношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением действия публичного сервитута, положения ГК РФ о сервитуте и положения гл. V.3 ЗК РФ не применяются.
Таким образом, на обновленный публичный сервитут не распространяется действие базовых норм о сервитутах, закрепленных в ст. 216, 274-277 ГК РФ, и уточненных норм о сервитутах в отношении публичных земельных участков, закрепленных в гл. V.3 ЗК РФ. В связи с этим возникает вопрос о правовой квалификации обновленного публичного сервитута.
Забегая вперед, отметим, что обновленный публичный сервитут может быть установлен в пользу неопределенного круга лиц или в пользу определенного лица. Первую разновидность обновленного публичного сервитута можно квалифицировать в качестве предела права собственности по аналогии со ставшей уже традиционной доктринальной квалификацией ранее существующих публичных сервитутов. Или в качестве особого сервитута – публично-вещного права, т.е. субъективного права, устанавливаемого в пользу неопределенного круга лиц, по аналогии с отдельными сервитутами, существующими в некоторых западных правопорядках[5].
Вторую разновидность обновленного публичного сервитута сложно квалифицировать в качестве сервитута как такового ввиду нераспространения на него норм ст. 216, 274-277 ГК РФ и гл. V.3 ЗК РФ. Поскольку формально перечень ограниченных вещных прав в ст. 216 ГК РФ не закрыт, можно было бы квалифицировать обновленный публичный сервитут в пользу определенного лица в качестве самостоятельного ограниченного вещного права. Однако в таком случае неясно, зачем создавать новое ограниченное вещное право похожее до степени смешения на сервитут. Кроме того, смущает норма п. 3 ст. 2 ГК РФ о том, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Тем самым можно предположить, что формально на обновленный публичный сервитут не распространяются не только нормы ГК РФ о сервитутах, но и любые другие нормы гражданского законодательства, в том числе об ограниченных вещных правах.
В любом случае полагаем, что введение такого рода неоднозначности в определении обновленного публичного сервитута мало обосновано.
2.1.3. Пункт 2 ст. 23 ЗК РФ в новой редакции свидетельствует также о том, что обновленный публичный сервитут в пользу неопределенного круга лиц устанавливается в более простом порядке, нежели ранее существующий публичный сервитут. Теперь для установления такого сервитута достаточно решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Напомним, что ранее для этого требовался закон или иной нормативный правовой акт РФ, субъекта РФ, органа местного самоуправления и результаты общественных слушаний. Насколько разумно такое упрощение с учетом того, что и ранее действовавший более сложный порядок установления публичного сервитута не всегда гарантировал защиту прав и законных интересов собственников служащих земельных участков?
Что касается обновленного публичного сервитута в пользу определенного лица, то он устанавливается в порядке, предусмотренном новой гл. V.7 ЗК РФ. Анализ норм данной главы будет осуществлен отдельно.
2.1.4. Пункт 4 ст. 23 ЗК РФ в новой редакции предусматривает цели, для которых может быть установлен обновленный публичный сервитут. Анализ данного пункта свидетельствует о том, что обновленный публичный сервитут может быть установлен в пользу неопределенного круга лиц или в пользу определенного лица, а именно:
а) Обновленные публичные сервитуты для удовлетворения потребностей в проходе и проезде; заборе (изъятии) водных ресурсов и водопое; прогоне и выпасе сельскохозяйственных животных; сенокошении; охоте; рыболовстве; аквакультуре (рыбоводстве); проведении дренажных работ (подп. 1, 3-7) устанавливаются в пользу неопределенного круга лиц. Такая законодательная квалификация более-менее понятна.
б) Обновленные публичные сервитуты в целях, предусмотренных гл. V.7 ЗК РФ (подп. 8), устанавливаются в пользу определенных лиц. Более подробно об этом будет сказано отдельно.
в) Что касается обновленных публичных сервитутов для размещения межевых знаков, геодезических пунктов государственных геодезических сетей, гравиметрических пунктов, нивелирных пунктов и подъездов к ним (подп. 2), то законодатель явно предполагал их установление в пользу неопределенного круга лиц. Между тем, по нашему мнению, такие сервитуты не всегда направлены на удовлетворение интересов публики как таковой. В перечисленных случаях предполагается непосредственное использование чужих земельных участков определенными лицами для осуществления соответствующих видов деятельности и только опосредованное удовлетворение публичных интересов. Поэтому вызывает сомнения законодательная квалификация данного обновленного публичного сервитута.
Схожая проблема существовала ранее с установлением публичного сервитута для а) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; б) размещения на земельном участке межевых знаков, геодезических пунктов государственных геодезических сетей, гравиметрических пунктов, нивелирных пунктов и подъездов к ним; в) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ. Новая редакция п. 4 ст. 23 ЗК РФ обоснованно не предусматривает возможность установления обновленного публичного сервитута в пользу неопределенного круга лиц для целей, указанных в пунктах а и в. Этот вопрос урегулирован новой гл. V.7 ЗК РФ путем предоставления определенным лицам права требовать установления обновленных публичных сервитутов. При этом для целей, указанных в пункте б, регулирование осталось прежним.
Далее, в соответствии с п. 3 ст. 5 ЗК РФ в новой редакции обладатели публичного сервитута – это лица, имеющие право ограниченного пользования землями и (или) чужими земельными участками, установленное в соответствии с гл. V.7 ЗК РФ.
Тем самым при установлении обновленных публичных сервитутов в пользу определенных лиц появляются обладатели прав ограниченного пользования, т.е. субъективных прав, а при установлении обновленных публичных сервитутов в пользу неопределенного круга лиц – нет. Полагаем, что это подтверждает нашу догадку о том, что обновленный публичный сервитут в пользу определенного лица – это субъективное право, а в пользу неопределенного круга лиц – это предел права собственности.
Подводя промежуточный итог, отметим, что теперь у нас есть а) сервитуты в их традиционном для российского правопорядка понимании (ст. 216, 274-277 ГК РФ); б) несколько модифицированные сервитуты в их традиционном для российского правопорядка понимании для установления в отношении публичных земельных участков (гл. V.3 ЗК РФ); в) публичные сервитуты, которые фактически не являются сервитутами, а уже традиционно для российского правопорядка выступают пределами права собственности (подп. 1, 3-7 п. 4 ст. 23 ЗК РФ в новой редакции); г) публичные сервитуты для непосредственной реализации интересов определенных лиц и опосредованной реализации публичных интересов (подп. 2, 8 п. 4 ст. 23, гл. V.7 ЗК РФ в новой редакции). И это не считая ряда специальных сервитутов, положения о которых содержатся в отдельных федеральных законах! Возникает риторический вопрос — действительно ли Закон № 341-ФЗ способен упростить отечественное регулирование сервитутных правоотношений?
2.1.5. Согласно п. 5 ст. 23 ЗК РФ в новой редакции публичный сервитут может быть установлен в отношении одного или нескольких земельных участков и (или) земель.
Таким образом, объектом обновленного публичного сервитута может быть не только такая классическая недвижимость как земельный участок, но и чуждый для гражданского оборота объект земельных отношений – земля.
Будут ли осуществляться государственный кадастровый учет и государственная регистрация обновленных публичных сервитутов, установленных в отношении земель? Судя по всему, будут, поскольку п. 17 ст. 23 ЗК РФ в новой редакции предусматривает, что сведения о публичных сервитутах вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН), а новый п. 8 ст. 39.43 ЗК РФ предусматривает, что публичный сервитут считается установленным со дня внесения сведений о нем в ЕГРН. А как это будет производиться технически, если ЕГРН заточен на работу с индивидуально-определенными объектами, в том числе с земельными участками, имеющими конкретные пространственные характеристики и кадастровые номера? В частности, как будут производиться графическое описание местоположения границ сервитута и определение перечня координат характерных точек этих границ (см., например, новые подп. 1 п. 5, п. 7 ст. 39.41, п. 5 ст. 39.43 ЗК РФ и ч. 6 ст. 10 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в редакции Закона № 341-ФЗ)?
2.1.6. Согласно п. 8 ст. 23 ЗК РФ в новой редакции сервитут, публичный сервитут должны устанавливаться и осуществляться на условиях наименее обременительных для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. Согласно новому подп. 4 п. 1 ст. 39.44 ЗК РФ в установлении публичного сервитута должно быть отказано, если осуществление деятельности, для обеспечения которой испрашивается публичный сервитут, а также вызванные указанной деятельностью ограничения прав на землю повлекут невозможность использования или существенное затруднение в использовании земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимости в соответствии с их разрешенным использованием в течение определенных данной нормой сроков.
Одновременно п. 11 ст. 23 ЗК РФ в новой редакции предусматривает, что деятельность, для обеспечения которой установлен сервитут, публичный сервитут, может осуществляться на земельном участке независимо от его целевого назначения и разрешенного использования, за исключением случаев, если осуществление данной деятельности не допускается в границах определенных зон, земель и территорий в соответствии с их режимом. А подп. 2 п. 6 ст. 48 ЗК РФ в ново